昆明PX事件、無(wú)錫錫東垃圾焚燒廠事件、南京“常府街變電站”事件……近幾年來(lái)，公眾對(duì)政府建設(shè)的一些項(xiàng)目質(zhì)疑聲此起彼伏，無(wú)論是什邡反對(duì)鉬銅項(xiàng)目、大連與寧波PX危機(jī)，還是南通抗議造紙企業(yè)排污，加入抗議的本地居民們，歸根結(jié)底想喊出的都是這句話:“別建在我家后院”。
近幾年發(fā)生的“鄰避運(yùn)動(dòng)”，從發(fā)生到收?qǐng)鰩缀醵佳匾u了同一套模式:某地被曝有重大污染項(xiàng)目在當(dāng)?shù)亟^大多數(shù)居民不知情狀態(tài)下準(zhǔn)備興建，激起當(dāng)?shù)孛癖娍棺h，又通過(guò)網(wǎng)絡(luò)等載體進(jìn)一步發(fā)酵、擴(kuò)大事態(tài)，使當(dāng)?shù)卣扔诿褚庾罱K取消被反對(duì)的項(xiàng)目。
不少專家表示，中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入“鄰避運(yùn)動(dòng)”時(shí)代，整個(gè)社會(huì)都應(yīng)直面“鄰避運(yùn)動(dòng)”，讓公眾參與環(huán)境保護(hù)的意識(shí)成為保護(hù)環(huán)境的有效力量。
起因：北京接連發(fā)生與垃圾處理相關(guān)的“鄰避運(yùn)動(dòng)”
2006年，正值當(dāng)時(shí)垃圾處理面臨填埋不可持續(xù)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，正在尋找另外一種垃圾處理出路的時(shí)候，認(rèn)為焚燒似乎是唯一的選擇。
北京市要建設(shè)六里屯垃圾焚燒廠的時(shí)候，已有的六里屯垃圾填埋場(chǎng)，讓住在附近的居民飽受了十年多的垃圾填埋場(chǎng)之苦，尤其它的臭味。建設(shè)六里屯焚燒廠的時(shí)候，老百姓的直接反應(yīng)是:垃圾焚燒廠來(lái)了，會(huì)不會(huì)臭味就沒有了，焚燒有污染嗎？在進(jìn)行詳細(xì)了解后，他們開始和政府展開對(duì)話。考慮到周圍居民強(qiáng)烈反對(duì)和規(guī)劃地址距離京密引水渠過(guò)近等因素，北京市政府宣布棄建六里屯垃圾焚燒廠，另選人員相對(duì)稀少的蘇家坨。
在推動(dòng)六里屯焚燒項(xiàng)目棄建過(guò)程中，居民發(fā)揮了重要作用，幾乎開創(chuàng)了中國(guó)在垃圾焚燒設(shè)施建設(shè)過(guò)程中公眾參與的一個(gè)先河。包括后來(lái)的高安屯，包括2009年發(fā)生轟動(dòng)全國(guó)廣州番禺垃圾焚燒項(xiàng)目，可能都跟這個(gè)案例有著直接的關(guān)系。
緊接著到了2008年，北京又發(fā)生另外一個(gè)跟垃圾處理直接相關(guān)的事件。2008年奧運(yùn)會(huì)期間，垃圾處理成為北京市面臨非常大的挑戰(zhàn)，所以本來(lái)應(yīng)該一天填埋一千多噸的高安屯垃圾填埋場(chǎng)，奧運(yùn)期間每天填埋4000多噸。曾經(jīng)住在周邊的居民，網(wǎng)民“陽(yáng)光花仙子”，從最初不知道垃圾填埋怎么回事，到偶爾一次夜間被垃圾填埋臭味熏醒，再到她孤身深入垃圾填埋場(chǎng)探尋臭味來(lái)源的過(guò)程，引發(fā)了人們對(duì)高安屯垃圾處理設(shè)施的關(guān)注。為了抑制臭味，北京市發(fā)明PE膜填埋法。
2009年，北京又發(fā)生了一起跟垃圾相關(guān)的“鄰避運(yùn)動(dòng)”。北京市在阿蘇衛(wèi)填埋場(chǎng)旁邊規(guī)劃建設(shè)一座垃圾焚燒廠，引爆了周邊居民的反對(duì)聲。近幾年，阿蘇衛(wèi)填埋場(chǎng)周邊陸陸續(xù)續(xù)建起了許多的別墅區(qū)，網(wǎng)民“驢糞蛋”在廁所旁邊一個(gè)非常不起眼的地方發(fā)現(xiàn)阿蘇衛(wèi)垃圾焚燒廠建設(shè)公告的以后，由此引發(fā)阿蘇衛(wèi)別墅區(qū)居民對(duì)于這個(gè)項(xiàng)目的熱烈討論。
同和六里屯居民一樣，他們自我學(xué)習(xí)積極性非常高，甚至于到后來(lái)根據(jù)他們尋找的資料編制出一本關(guān)于垃圾焚燒對(duì)環(huán)境和人群健康影響的書。
當(dāng)周圍居民開始關(guān)注垃圾焚燒項(xiàng)目的時(shí)候，北京市政府給予了非常積極的回應(yīng)，市政府隨即開通一系列溝通渠道，包括后來(lái)居民代表去日本考察垃圾焚燒情況。這起事件開啟了政府與居民理性對(duì)話，真正一起面對(duì)這一棘手問(wèn)題。
這幾起“鄰避運(yùn)動(dòng)”案例推動(dòng)了北京市垃圾管理的進(jìn)程，北京市從2010年初開始開放了每周四公共開放日，每周四，公眾可以提前預(yù)約，參觀北京市所有垃圾處理設(shè)施。
民間環(huán)保組織自然大學(xué)垃圾學(xué)院研究員陳立雯，幾乎每隔一周就會(huì)組織市民參觀北京垃圾處理設(shè)施，讓居民比較真切地了解目前北京市的垃圾處理狀況。
北京從上世紀(jì)90年代開始采用衛(wèi)生填埋方式，到了2000年以后，人們逐漸認(rèn)識(shí)到垃圾填埋場(chǎng)一些不利的方面，包括滲液等問(wèn)題，包括占地面積比較大的問(wèn)題都出現(xiàn)了。那么焚燒是不是唯一的處理方式？也推到了政府和公眾的面前。
北京市從2001年左右開始實(shí)施垃圾分類，到2010年又開始重提，新一波垃圾分類政策的實(shí)施，與過(guò)去幾年政府所面臨的垃圾處理設(shè)施建設(shè)過(guò)程中面臨的壓力有直接關(guān)系。就垃圾分類而言，能否成功落地，公眾意愿起著決定性的作用；對(duì)城市垃圾管理而言，不管是垃圾分類也好，還是垃圾填埋、焚燒過(guò)程當(dāng)中產(chǎn)生的問(wèn)題也好，只有公眾參與才是未來(lái)北京能夠處理好、管理好垃圾問(wèn)題的解決之路。
交鋒：面對(duì)這種新事物面前，各種觀點(diǎn)和看法莫衷一是
近年來(lái)發(fā)生在中國(guó)的“鄰避現(xiàn)象”可以歸納為如下三種:一是與能源類設(shè)施有關(guān)的，包括核能發(fā)電廠、火力發(fā)電廠、煉油廠、石油化工廠等，以廈門PX項(xiàng)目最終最具代表性；二是與廢棄物類設(shè)施有關(guān)的，包括垃圾處理焚燒廠、污水處理廠等；三是與社會(huì)類設(shè)施有關(guān)的，包括特殊交通設(shè)施、火葬殯儀、精神病院等場(chǎng)所。
華南師范大學(xué)副教授唐昊認(rèn)為，“鄰避運(yùn)動(dòng)”主要可分為三種類型，第一種是事先預(yù)防型，這種類型的“鄰避運(yùn)動(dòng)”以過(guò)往經(jīng)驗(yàn)為依據(jù)，通過(guò)“鄰避運(yùn)動(dòng)”方式阻止項(xiàng)目上馬，防止本地區(qū)可能發(fā)生的環(huán)境危害；第二種是事后追究型，當(dāng)環(huán)境危害發(fā)生后，受害者以司法訴訟、街頭運(yùn)動(dòng)等方式尋求正義公平的處理及相應(yīng)賠償；第三種則是主動(dòng)建設(shè)型，這種類型并不只是為了單個(gè)群體成員的利益而進(jìn)行的運(yùn)動(dòng)，而是把整個(gè)生態(tài)環(huán)境當(dāng)作自家“后院”，同時(shí)也將制度改進(jìn)作為目標(biāo)，以司法宣傳社會(huì)運(yùn)動(dòng)等為手段，防治環(huán)境危害及追究環(huán)境責(zé)任。
良好環(huán)境成為稀缺品
在采訪中，一些專家表示，當(dāng)下“鄰避運(yùn)動(dòng)”的背景是:好的環(huán)境在中國(guó)越來(lái)越成為一種稀缺的資源，稀缺一般來(lái)說(shuō)會(huì)導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)或斗爭(zhēng)。而在中國(guó)環(huán)境資源的競(jìng)逐缺乏基本規(guī)則的情況下，稀缺所導(dǎo)致的結(jié)果正是針對(duì)環(huán)境資源的無(wú)規(guī)則斗爭(zhēng)，這種斗爭(zhēng)是建立在參與各方力量對(duì)比極度不平衡的基礎(chǔ)之上的，即參與博弈斗爭(zhēng)的各方力量差距極大。
近些年來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，但由于整體經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)張，這些地方承受的環(huán)境污染和生態(tài)破壞仍在加速中。深受其害的居民直接向污染或風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)下達(dá)了“驅(qū)逐令”，或強(qiáng)硬地要求地方政府切實(shí)履行政府本應(yīng)履行的環(huán)境監(jiān)管義務(wù)，這就形成了中國(guó)的“鄰避運(yùn)動(dòng)”。
公眾參與制度尚不健全
環(huán)境信息公開制度尚不健全，相關(guān)法律規(guī)范不明確，環(huán)境保護(hù)規(guī)定過(guò)于原則抽象，操作性不強(qiáng)，難以滿足公眾需求，這是造成“鄰避運(yùn)動(dòng)”頻發(fā)的主要原因。
在決策者的心目中，只要對(duì)項(xiàng)目做了國(guó)家規(guī)定的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，有了“科學(xué)依據(jù)”，民眾就應(yīng)該欣然接受；抗議事件發(fā)生后，政府和企業(yè)試圖以“科學(xué)依據(jù)”說(shuō)服民眾。在各地發(fā)生的環(huán)境公共事件中，環(huán)評(píng)程序被虛置、民意反饋無(wú)法有效影響決策的情形已非局部個(gè)案。在一些地方，環(huán)評(píng)程序未啟動(dòng)、特定民意征詢未開始，城市重大環(huán)境工程的動(dòng)議伊始，公民的知情權(quán)與參與權(quán)不但得不到保障，反而失去了原本應(yīng)當(dāng)有的介入渠道、表達(dá)平臺(tái)。
政府公信力遭質(zhì)疑
“我們說(shuō)什么，民眾都不信”，一位政府官員的困惑正是近期廣州某主題論壇所選擇的議題，有學(xué)者在論壇上直言，涉及公共安全健康問(wèn)題，政府不應(yīng)總是站出來(lái)拍胸脯打包票說(shuō)“這是絕對(duì)安全的”。更何況，即便是公民意見曾經(jīng)激烈表達(dá)，但是在巨大的商業(yè)利益和誘人的政績(jī)數(shù)據(jù)面前，公民環(huán)境權(quán)益仍無(wú)法得到充分保障。
《青年環(huán)境評(píng)論》主編霍偉亞，為此專門撰文，歸納了不同群體對(duì)“鄰避運(yùn)動(dòng)”的態(tài)度:政府官員包括環(huán)境保護(hù)部門官員，把“鄰避運(yùn)動(dòng)”看作應(yīng)當(dāng)被避免的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和突發(fā)事件，提出“穩(wěn)評(píng)”機(jī)制；而污染的或破壞的企業(yè)是造成這種風(fēng)險(xiǎn)和事件的原兇，企業(yè)則選擇與政府結(jié)盟，不正面回應(yīng)“鄰避運(yùn)動(dòng)”，利用“鄰避運(yùn)動(dòng)”缺乏持續(xù)性的特點(diǎn)，企圖避過(guò)風(fēng)頭“依然固我”；民間環(huán)保組織把“鄰避運(yùn)動(dòng)”看成環(huán)境保護(hù)的增量，但不參與“鄰避運(yùn)動(dòng)”，希望自身與“鄰避運(yùn)動(dòng)”能以互補(bǔ)的形式存在。
公眾利益易被忽視
“一個(gè)很重要的觀念誤區(qū)是，政府照顧大多數(shù)人利益，想當(dāng)然地認(rèn)為小部分群體應(yīng)該犧牲和付出。傳統(tǒng)執(zhí)政理念向來(lái)重視集體利益，對(duì)小部分人的意見往往不以為然。封閉決策、簡(jiǎn)單通告，當(dāng)群眾開始有意見時(shí)，又采取回避的辦法，于是越鬧越大。”同濟(jì)大學(xué)可持續(xù)發(fā)展與管理研究所所長(zhǎng)諸大建的觀點(diǎn)可謂“一針見血”。
中國(guó)社科院研究員于建嶸表示，在這種新事物面前，很多人措手不及。有的站在群眾的對(duì)立面上，對(duì)群眾集體意志的有力表達(dá)心懷恐懼；有的把利益集團(tuán)對(duì)利益最大化的追求和斤斤算計(jì)視為“理性”，并以此為標(biāo)準(zhǔn)，否定環(huán)境正義，指責(zé)“鄰避運(yùn)動(dòng)”的“不理性”、“缺乏科學(xué)依據(jù)”；有些人雖然認(rèn)識(shí)到環(huán)境破壞和“鄰避運(yùn)動(dòng)”的因果關(guān)系，但仍把“鄰避運(yùn)動(dòng)”視為應(yīng)該避免發(fā)生的群體事件，主張為避免“鄰避運(yùn)動(dòng)”這種“社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)”而去約束環(huán)境破壞的行為等等。“鄰避運(yùn)動(dòng)”的這一系列思潮和措施所形成的合力，不但消解了“鄰避運(yùn)動(dòng)”的意義，孤立了“鄰避運(yùn)動(dòng)”，同時(shí)也“勸阻”了環(huán)保組織與“鄰避運(yùn)動(dòng)”的參與合作，與環(huán)境保護(hù)的基本國(guó)策相悖。
發(fā)展方式需要反思
一些學(xué)者的研究成果表明，“鄰避運(yùn)動(dòng)”之所以頻繁發(fā)生，是一些地方長(zhǎng)期追求經(jīng)濟(jì)利益，忽略環(huán)境利益、忽略公眾利益的結(jié)果。引起沖突和混亂的，不是“鄰避運(yùn)動(dòng)”本身，而是這種與公眾利益、環(huán)境權(quán)益相背離和對(duì)立的態(tài)度，是持久得不到解決的諸多環(huán)境傷害問(wèn)題的直接“啟發(fā)”。既然環(huán)境問(wèn)題沒有別的辦法獲得對(duì)話機(jī)會(huì)，那么唯一的辦法就是發(fā)起一些活動(dòng)，讓對(duì)話成為可能。
在決策者的心目中，只要對(duì)項(xiàng)目做了環(huán)評(píng)，有了“科學(xué)依據(jù)”，民眾就應(yīng)該欣然接受；反對(duì)事件發(fā)生后，一封有項(xiàng)目方背景的公開信也試圖以“科學(xué)依據(jù)”說(shuō)服民眾。這種做法顯示，在項(xiàng)目規(guī)劃和建設(shè)過(guò)程中，沉默的民眾不在考慮之列，政府足以“替民做主”。如此輕視民意，不能不說(shuō)是執(zhí)政者的重大失誤。
鄰避沖突觀念的缺失，還暴露了地方政府發(fā)展主義導(dǎo)向固有的弊病。數(shù)十年來(lái)，不少地方官員把經(jīng)濟(jì)發(fā)展視作“硬道理”。在實(shí)踐中，“硬道理”又變成了“硬發(fā)展”。這種發(fā)展觀導(dǎo)致的直接結(jié)果，就是把GDP增長(zhǎng)等同于公共利益。地方政府就污染項(xiàng)目所做的說(shuō)明強(qiáng)調(diào)，“項(xiàng)目對(duì)增加財(cái)政收入、促進(jìn)群眾就業(yè)、改善民生，具有重大的促進(jìn)作用”，其實(shí)就顯露了這種硬發(fā)展邏輯。
在這種局面下，全國(guó)各地，陸續(xù)有一些百姓自發(fā)組織起來(lái)抵制或驅(qū)逐發(fā)生在自己身邊的污染環(huán)境和破壞生態(tài)的行為，強(qiáng)有力表達(dá)對(duì)生態(tài)公平與環(huán)境正義的追求，這標(biāo)志著“不要在我家后院”——“鄰避運(yùn)動(dòng)”時(shí)代的到來(lái)。
思考：理性對(duì)待“鄰避運(yùn)動(dòng)”，讓公眾參與形成正能量
公眾參與是解決環(huán)境問(wèn)題不可替代的力量，尤其是當(dāng)下基層政府公信力受損，官方更需以負(fù)責(zé)任的態(tài)度了解民意及回應(yīng)民眾的質(zhì)疑。
中國(guó)政法大學(xué)污染受害者幫助中心相關(guān)負(fù)責(zé)人指出，中國(guó)的環(huán)境問(wèn)題一直很嚴(yán)重，是一個(gè)事實(shí)；面對(duì)這種事實(shí)，“鄰避運(yùn)動(dòng)”應(yīng)聲而起，同樣是客觀規(guī)律。維護(hù)公眾基本權(quán)益，維護(hù)環(huán)境基本權(quán)益，是正確對(duì)待“鄰避運(yùn)動(dòng)”的前提。從某種程度上講，環(huán)境信息封閉、決策不透明，讓公眾的基本訴求無(wú)從表達(dá)，是“鄰避運(yùn)動(dòng)”的直接“導(dǎo)火索”。
因此，必須在鼓勵(lì)公眾參與環(huán)境保護(hù)上想辦法，增加對(duì)話機(jī)制，舉辦聽證會(huì)、研討會(huì)、辯論會(huì)，環(huán)境信息如實(shí)公開，加大對(duì)環(huán)境污染行為的懲戒力度，保護(hù)環(huán)境污染受害者的基本尊嚴(yán)，是“鄰避運(yùn)動(dòng)”給社會(huì)的一個(gè)啟示。
透明決策，讓解釋跑在質(zhì)疑之前。在城鄉(xiāng)建設(shè)全過(guò)程充分尊重公眾的鄰避關(guān)切，有助于政府從利益沖突的相關(guān)方轉(zhuǎn)變?yōu)橹辛⒌闹俨谜撸兄诟纳普男蜗螅蛊渥兂缮朴趦A聽、尊重民意的協(xié)調(diào)者、溝通者，進(jìn)而成為合格的領(lǐng)導(dǎo)者。倘無(wú)視“鄰避運(yùn)動(dòng)”勃興的現(xiàn)實(shí)，甚至斥為“刁民造反”、“顧小家不顧大家”，則未來(lái)類似事件更易激化，后果會(huì)越來(lái)越嚴(yán)重。
在采訪中，一些專家建議，政府站在公眾立場(chǎng)，從一開始就把問(wèn)題付諸公議，要讓解釋跑在質(zhì)疑之前，無(wú)論政策頒布還是工程上馬，百姓有質(zhì)疑，政府就有義務(wù)解疑釋惑，不然工作就有阻力。唯有如此，政府才能獲得理解，政策才能獲得支持。回應(yīng)民意，永遠(yuǎn)莫說(shuō)“只能這樣”，而要多想“還能怎樣”。
對(duì)公眾知情權(quán)和參與權(quán)要從根本上予以尊重，而不僅僅是個(gè)別程序環(huán)節(jié)的應(yīng)景。面對(duì)鄰避沖突，發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)是將選定廠址、興建與營(yíng)運(yùn)等環(huán)節(jié)透明化、法治化，并對(duì)利益受損方給予合理補(bǔ)償。然而，隨著鄰避關(guān)切的升級(jí)，公眾的關(guān)注可能會(huì)持續(xù)，疑惑可能很具體，是異地重建，還是徹底取消？如果是前者，會(huì)不會(huì)在異地再次激起沖突；如果是后者，又將如何善后、特別是如何面對(duì)投資者？
探討重大環(huán)境事件頻發(fā)的破解路徑，尤其需要呼吁和倡導(dǎo)政府決策的理性、公心，給“坐下來(lái)、談一談”創(chuàng)造條件。
公民環(huán)境權(quán)益的維護(hù)，不僅是一城一地的得失，法對(duì)人的關(guān)懷，亦不獨(dú)局限于訴訟一域，還必然包括對(duì)權(quán)力的約束。確保權(quán)力與利益有效切割，確保其能與公眾一道，從今天起關(guān)心水、土壤、空氣、蔬菜與糧食。
然而，專家指出，面對(duì)“鄰避運(yùn)動(dòng)”，也應(yīng)該保持一定理性和警醒。
“首先，集體的非理性化可能會(huì)導(dǎo)致局部的失控；其次，‘鄰避運(yùn)動(dòng)’具有突發(fā)性和偶然性，因此利益相關(guān)方的互動(dòng)往往也被證明是一種無(wú)規(guī)則的互動(dòng)。就比如在‘鄰避運(yùn)動(dòng)’中，除了公眾和政府之外，很多潛在投資者的利益往往也受到了損害。首先項(xiàng)目的上馬沒有依據(jù)正常的環(huán)評(píng)規(guī)則進(jìn)行，然后公眾也未能通過(guò)正常合法的手段進(jìn)行表達(dá)述求，最后政府為了安撫民心也違反現(xiàn)有規(guī)則將項(xiàng)目拉下馬。我們看到這其中利益相關(guān)方，包括公眾、政府和企業(yè)三方的互動(dòng)是無(wú)規(guī)則可言的。這對(duì)相關(guān)社會(huì)體制的建立都不是一個(gè)很好的現(xiàn)象。”唐昊表示。
專家表示，在談?wù)摗班彵苓\(yùn)動(dòng)”時(shí)，也應(yīng)考慮到企業(yè)應(yīng)扮演怎樣的角色，而不僅僅是政府和公眾之間的互動(dòng)。“‘鄰避運(yùn)動(dòng)’的最終目的，是為了保護(hù)環(huán)境而非和企業(yè)作對(duì)，所以在這一過(guò)程中我們要盡可能爭(zhēng)取企業(yè)的‘同盟軍’支持。”唐昊說(shuō)。
此外，業(yè)內(nèi)有人也指出，“鄰避運(yùn)動(dòng)”話題所包含的科學(xué)性，也需要進(jìn)行反復(fù)考量和論證，特別是對(duì)于一些項(xiàng)目論證的合法性和科學(xué)性，在質(zhì)疑前往往也要考慮好質(zhì)疑是否真的具有科學(xué)依據(jù)。這樣，就需要相關(guān)部門向公眾提供真正的“科學(xué)”。
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